11. september 2026

Af hverju tekur allt svona lang­an tíma?

Bryndís Friðriksdóttir, framkvæmdastjóri þróunarsviðs

Stór samgönguverkefni eru oft í umræðunni árum saman áður en framkvæmdir hefjast. Margir velti því fyrir sér hvers vegna undirbúningurinn taki svo langan tíma. Svarið felst í því að áður en fyrsta skóflustungan er tekin þarf að fara í gegnum umfangsmikið ferli þar sem þarf að samræma hönnun, skipulag, umhverfismál, framkvæmdaáætlanir og samstarf fjölmargra aðila. Markmiðið er ekki að lengja ferlið heldur að skapa sem bestar forsendur fyrir farsælli framkvæmd. Það gleymist oft í umræðunni að undirbúningur er ekki biðtími. Hann er ferlið þar sem verkefnið verður til.

Góð verkefni byrja á góðum undirbúningi

Undirbúningur nýrra samgönguverkefna hjá Vegagerðinni skiptist í nokkur skýr stig sem hvert um sig hefur ákveðinn tilgang. Verkefnið þróast áfram og óvissuþáttum fækkar eftir því sem undirbúningi vindur fram.

Fyrsta skrefið er að skilgreina þörfina sem verkefnið á að leysa. Hvert er vandamálið? Hvað á framkvæmdin að bæta? Er markmiðið að auka umferðaröryggi, bæta tengingar milli svæða, stytta ferðatíma og/eða skapa betri aðstæður fyrir fleiri ferðamáta?

Þegar þörfin hefur verið skilgreind tekur við vinna við frumdrög. Á því stigi eru mismunandi valkostir bornir saman og metnir út frá samfélagslegum ávinningi, kostnaði, umferðaröryggi, umhverfisáhrifum og tæknilegri framkvæmd. Jafnframt eru unnar fyrstu kostnaðaráætlanir, áhættugreiningar og félagshagfræðilegt mat sem leggja grunn að vali á bestu lausninni.

Þegar valkostur hefur verið ákveðinn tekur við forhönnun. Þá fer verkefnið að taka á sig skýrari mynd. Framkvæmdaáfangar eru mótaðir, skipulag umferðar á framkvæmdartíma er þróað og farið að undirbúa hvernig framkvæmdinni sjálfri verður best háttað. Á þessu hönnunarstigi verða kostnaðaráætlanir nákvæmari.

Að lokum tekur verkhönnun við og henni lýkur með útboðsgögnum sem gera kleift að hefja framkvæmdir.

Á hverju stigi þroskast verkefnið. Forsendur verða skýrari, óvissuþáttum fækkar og bæði kostnaðaráætlanir og tímaáætlanir verða áreiðanlegri. Þótt þessi vinna taki oft mörg ár er hún ein mikilvægasta forsenda þess að hægt sé að ráðast í framkvæmd byggða á traustum undirbúningi.

Samstarf skiptir sköpum

Undirbúningur samgönguverkefna snýst um miklu meira en að hann veg, brú eða stokk. Hann byggir á nánu samstarfi við fjölmarga aðila sem hver um sig hefur lögbundið hlutverk, sérþekkingu eða hagsmuna að gæta. Sveitarfélög, skipulagsyfirvöld, veitufyrirtæki, ráðgjafar, verktakar og aðrir hagaðilar þurfa að vinna saman að sameiginlegri niðurstöðu. Samhliða þarf að tryggja að framkvæmdin falli að skipulagi sveitarfélaga, annarri innviðauppbyggingu og framtíðarsýn viðkomandi svæðis.

Þetta á sérstaklega við í verkefnu má þéttbýlisvæðum þar sem margar framkvæmdir fara fram samtímis. Í verkefnum Samgöngusáttmála höfuðborgarsvæðisins þarf til dæmis að samþætta framkvæmdir á stofnvegum, Borgarlínu, göngu- og hjólaleiðum, veitukerfum og annarri uppbyggingu. Ákvörðun sem tekin er í einu verkefni getur haft áhrif á önnur verkefni og því þarf að horfa á samgöngukerfið sem eina heild en ekki safn einstakra framkvæmda.

Þessi samþætting tekur tíma og krefst mikils samráðs. Ávinningurinn er hins vegar sá að verkefni styðja hvert annað, framkvæmdir verða skilvirkari og líkur á kostnaðarsömum breytingum síðar í ferlinu minnka.

Engin tvö verkefni eru eins

Þótt undirbúningsferli samgönguverkefna fylgi í grunninn sömu meginskrefum eru engin tvö verkefni eins. Tímalengd undirbúnings ræðst ekki aðeins af stærð framkvæmdarinnar heldur einnig af flækjustigi hennar, fjölda hagaðila og þeim ytri forsendum sem verkefnið þarf að taka mið af. Í sumum verkefnum liggja helstu forsendur fyrir snemma í ferlinu. Samstaða næst um val á lausn, skipulagsmál eru komin vel á veg og framkvæmdir passa vel inn í núverandi innviðakerfi. Við slíkar aðstæður getur undirbúningur gengið hratt og framkvæmdir hafist á tiltölulega skömmum tíma. Í öðrum verkefnum er staðan allt önnur. Þar þarf að samræma ólíka samgöngumáta, taka tillit til íbúðabyggðar, verndarsvæða, umfangsmikilla veitukerfa og annarra framkvæmda sem eru fyrirhugaðar á sama svæði. Þá bætast við breytingar á skipulagi, umhverfismat og fjölþætt samráð við fjölmarga hagaðila. Slíkar aðstæður gera undirbúninginn bæði flóknari og tímafrekari.

Þetta sést vel þegar borin eru saman ólík verkefni Vegagerðarinnar á höfuðborgarsvæðinu. Arnarnesvegur er dæmi um verkefni þar sem snemma náðist samstaða um lausn, skipulagsvinna gekk vel og framkvæmdir gátu hafist eftir snarpan undirbúning. Reykjanesbraut við Bústaðaveg sýnir hins vegar hvernig samþætting við Borgarlínu, stígakerfi, íbúðabyggð og skipulagsmál getur aukið flækjustigið verulega. Sæbrautarstokkur bætir svo við enn annarri áskorun, þar sem stærsta áskorunin felst ekki aðeins í mannvirkinu sjálfu heldur einnig í því hvernig hægt er að halda einni fjölförnustu samgönguæð landsins opinni meðan framkvæmdir standa yfir. Skipleggja þarf hjáleiðir, tryggja vöruflutninga, færa umfangsmikil veitukerfi og lágmarka rask á daglegu lífi þúsunda vegfarenda.

Þessi dæmi undirstrika að undirbúningstími ræðst sjaldnast eingöngu af stærð verkefnisins. Það er samspil tæknilegra, skipulagslegra og samfélagslegra þátta sem ræður því hversu langan tíma tekur að skapa traustan grunn fyrir framkvæmdina.

Undirbúningur snýst um að draga úr óvissu

Þegar stór samgönguverkefni eru rædd beinist umræðan gjarnan að hönnun, kostnaði eða tímalínum. Í raun er undirbúningurinn þó fyrst og fremst ferli þar sem markvisst er unnið að því að draga úr óvissu áður en teknar eru ákvarðanir um framkvæmdir sem geta bundið opinbert fé til áratuga.

Í upphafi verkefnis liggja margar mikilvægar forsendur ekki fyrir. Hvaða lausn skilar mestum samfélagslegum ávinningi? Hvernig verður hægt að framkvæma verkið með sem minnstum áhrifum á samgöngur og daglegt líf? Hvernig mun kostnaðurinn þróast? Hvaða áhættur kunna að leynast í jarðvegi, veitukerfum, skipulagsmálum eða umhverfi?

Svörin við þessum spurningum verða til smám saman eftir því sem verkefnið þróast. Nýjar rannsóknir eru unnar, hönnun verður nákvæmari, kostnaðaráætlanir traustari og áhætta betur greind og mótvægisaðgerðir ákveðnar.

Með hverju undirbúningsstigi fækkar óvissuþáttum og ákvarðanir byggjast á sífellt traustari upplýsingum. Það er í raun kjarninn í góðri verkefnastjórnun. Undirbúningurinn snýst um að byggja upp þekkingu á verkefninu og skapa traustari forsendur fyrir ákvarðanatöku. Með hverju undirbúningsstigi verður myndin skýrari, kostnaðaráætlanir verða áreiðanlegri og framkvæmdin verður fyrirsjáanlegri. Þess vegna er undirbúningur ekki biðtími. Hann er ferli þar sem mikilvægustu ákvarðanir verkefnisins eru teknar og grunnurinn lagður að því hvort framkvæmdin verði farsæl.

Það borgar sig að gefa sér tíma

Það er eitt lögmal sem á við um nær öll stór framkvæmdaverkefni. Í upphafi verkefnis er óvissan mest en minnkar jafnt og þétt eftir því sem undirbúningi og hönnun vindur fram. Á sama tíma verður sífellt kostnaðarsamara að gera breytingar. Þess vegna skiptir mestu máli að verja tíma í að svara stóru spurningunum áður en framkvæmdir hefjast. Á fyrstu stigum verkefnis er tiltölulega einfalt að skoða nýjar útfærslur, bera saman mismunandi valkosti eða breyta legu og útfærslu mannvirkja. Þegar komið er í framkvæmdir verða sömu breytingar hins vegar bæði tímafrekar og kostnaðarsamar. Í verstu tilfellum geta þær leitt til endurhönnunar, tafið framkvæmdir og hækkar kostnað verulega.

Þessi hugsun er ekki ný. Í bókinni How Big Things Get Done sýna Bent Flyvbjerg og Dan Gardner fram á að vel heppnuð innviðaverkefni eiga það sameiginlegt að verja meiri tíma í undirbúning en margir gera ráð fyrir. Markmiðið er kki að tefja ákvarðanir heldur að tryggja að þær byggist á sem bestum upplýsingum. Dan Gardner dregur þessa hugsun saman í einfaldri en áhrifaríkri setningu: Fast decisions make slow projects.

Setningin kann að hljóma þersagnakennd en reynslan sýnir að hún á vel við um stór innviðaverkefni. Ef stórar ákvarðanir eru teknar áður en nægileg greining hefur farið fram aukast líkur á endurhönnun, töfum og kostnaðaraukingu síðar í verkefninu. Sá tími sem virðist sparast í upphafi tapast þá oft margfalt þegar framkvæmdir eru hafnar.

Ein áhrifaríkasta leiðin til að flýta framkvæmdum er því oft að gefa sér meiri tíma í undirbúninginn. Með vönduðum undirbúningu skapast betri forsendur fyrir framkvæmd sem stendur betur undir bæði tíma- og kostnaðaráætlunum og ná þeim samfélagslega ávinningi sem lagt er upp með.

Agi er forsenda árangurs

Góður undirbúningur verður ekki til af sjálfu sér. Hann krefst skýrs verklags, markvissrar verkefnastjórnunar og aga til að fara ekki í næsta áganga fyrr en allar forsendur liggja fyrir. Á undanförnum árum hefur Vegagerðin lagt aukna áherslu á að efla verkefnastjórnsýslu með skýrri áfangaskiptingu, samræmdu verklagi og markvissri kostnaðar- og áhættustýringu. Markmiðið er að verkefni séu nægilega vel undirbúin áður en farið er í næsta áfanga.

Þetta krefst þolinmæði og aga. Það getur verið freistandi að flýta verkefnum áfram þegar þörfin fyrir framkvæmdir er brýn, en reynslan sýnir að góður undirbúningur skilar sér yfirleitt margfalt til baka. Hann eykur fyrirsjáanleika, dregur úr líkum á óvæntum breytingum og stuðlar að betri nýtingu opinbers fjár.

Það er auðvelt að spyrja af hverju undirbúningur stórra samgönguverkefna taki svona langan tíma. en þegar horft er til alls þess sem þarf að greina, samræma og taka afstöðu til, eins og hönnunar, skipulags, umhverfismála, umferðar, veitukerfa, framkvæmdaaðferða og samstarfs fjölmargra hagaðila, er ljóst að undirbúningurinn er ekki biðtími. Hann er fjárfesting í betri framkvæmd.

Þegar fyrsta skóflustungan er tekin hafa mikilvægustu ákvarðanir verkefnisins þegar verið teknar. Þær byggja á þeirri þekkingu sem hefur orðið til í undirbúningnum og leggja grunn að því hvort verkefnið verði afhent á réttum tíma, innan fjárhagsramma og með þeim samfélagslega ávinningi sem stefnt var að. Stór verkefni verða ekki til með hraði. Þau verða til með öguðum vinnubrögðum, vönduðum undirbúningi og sameiginlegri sýn allra þeirra sem að þeim koma.

Þessi grein birtist fyrst í Framkvæmdafréttum 3.tbl nr. 740 árg. 2026.