Forgangsröðun jarðgangakosta

í takt við samgönguáætlun 2020-2034

22.8.2022

Vegagerðin hefur tekið saman yfirlitsáætlun um þá jarðgangakosti sem hafa verið til umræðu og skoðunar undanfarin misseri og má líta á sem grunn að frekari greiningu og samantekt á þeim athugunum sem hafa verið gerðar til þessa. Alls er um að ræða 23 mismunandi jarðgangakosti, 18 á landsbyggðinni og 5 á höfuðborgarsvæðinu. 

Í samgönguáætlun 2020-2034 kemur fram að stefnt sé á að unnin verði heildstæð greining á jarðgangakostum á Íslandi og fékk Vegagerðin Rannsóknamiðstöð Háskólans á Akureyri (RHA) til að skoða þessa 18 jarðgangakosti á landsbyggðinni með tilliti til arðsemi, umferðaröryggis, tengingar atvinnu -og búsetusvæða ásamt byggðaþróun.

Jarðgöng á áætlun. Mat á arðsemi, umferðaröryggi, tengingu svæða og byggðaþróun.

Í samgönguáætlun 2020-2034 sem samþykkt var á Alþingi í júní 2020 er gerð grein fyrir forgangsröðun og fjármögnun næstu jarðgangakosta. Samkvæmt því eru næstu jarðgöng sem koma til framkvæmda Fjarðarheiðargöng milli Egilsstaða og Seyðisfjarðar og í framhaldinu yrði ráðist í gerð jarðganga milli Seyðisfjarðar og Mjóafjarðar(Seyðisfjarðargöng) og Mjóafjarðar og Fannardals (Mjóafjarðargöng).

Nýmæli í samgönguáætlun 2020-2034 er að einungis er gert ráð fyrir að helmingur stofnkostnaðar jarðganga sé fjármagnaður af samgönguáætlun. Til viðbótar er gert ráð fyrir að helmingur stofnkostnaðar sé fjármagnaður með gjaldtöku í jarðgöngum.  Þá samþykkti Alþingi árið 2020 lög um samvinnuverkefni sem heimila Vegagerðinni að gera samninga við einkaaðila um tilteknar samgönguframkvæmdir og eru þar tvenn jarðgöng tiltekin, annars vegar jarðgöng í Reynisfjalli og hins vegar ný Hvalfjarðargöng. 

Þá kemur fram í stjórnarsáttmála ríkisstjórnarinnar frá nóvember 2021 að stefnt sé að stofnun opinbers félags um jarðgangagerð sem m.a. hefur verið kynnt í samráðsgátt stjórnvalda í júlí 2022.

Í samgönguáætlun 2020-2034 kemur fram að stefnt sé á að unnin verði heildstæð greining á jarðgangakostum á Íslandi  þar sem valkostir verði metnir með tilliti til fýsileika, kostnaðar og félagshagfræðilegs ábata. Á þeim grunni verði svo hægt að forgangsraða jarðgangakostum til lengri tíma.

Vegagerðin hefur tekið saman yfirlitsáætlun um þá jarðgangakosti sem hafa verið til umræðu og skoðunar undanfarin misseri og má líta á sem grunn að frekari greiningu og samantekt á þeim athugunum sem hafa verið gerðar til þessa. Alls er um að ræða 23 mismunandi jarðgangakosti, 18 á landsbyggðinni og 5 á höfuðborgarsvæðinu. Yfirlitsáætlun jarðgangakosta var birt sumarið 2021 og má finna á heimasíðu Vegagerðarinnar ásamt helstu greinargerðum og athugunum sem tengjast þeirri áætlun.

Vegagerðin fékk Rannsóknamiðstöð Háskólans á Akureyri (RHA) til að skoða þessa 18 jarðgangakosti á landsbyggðinni með tilliti til arðsemi, umferðaröryggis, tengingar atvinnu -og búsetusvæða ásamt byggðaþróun. Greinargerð RHA liggur fyrir og má finna á heimasíðu Vegagerðarinnar. Höfundar hennar eru þeir Hjalti Jóhannesson og Jón Þorvaldur Heiðarsson.

Greiningin byggir að mestu á fyrirliggjandi gögnum og þeim upplýsingum um jarðgangakostina sem koma fram í yfirlitsáætlun Vegagerðarinnar.

Í greinargerð RHA er sett fram einkunnagjöf einstakra jarðgangakosta og metin áhrif þeirra á mögulega byggðaþróun og/eða tengingu atvinnu- og búsvæða. Sú einkunnagjöf tekur m.a. mið af styttingu vegalengda, jarðgöng í stað fjallvega sem bæta samgöngur sérstaklega að vetrarlagi o.s.frv.  Þá er metin arðsemi af fjárfestingu í einstökum jarðgangakostum þar sem ábati í formi ferðatíma, styttri vegalengda og aukins umferðaröryggis er veginn á móti kostnaði. 

Ólíkar forsendur eru á bak við hugmyndir um einstakar framkvæmdir. Sumar framkvæmdar eru arðsamar með hliðsjón af styttingu vegalengda og ferðatíma. Aðrar framkvæmdir geta talist mikilvægar út frá öryggissjónarmiðum með hliðsjón af náttúruvá, s.s. snjóflóðahættu, grjóthruni eða jarðsigi. Einstakar framkvæmdir geta rofið vetrareinangrun og aðrar mögulegar jarðgangaframkvæmdir má skilgreina sem uppfærslu eldri ganga sem uppfylla ekki lengur nýjustu kröfur um öryggi og afköst. Það eru því margvísleg sjónarmið sem þarf að hafa í huga við forgangsröðun jarðgangakosta.  Einn þáttur sem ekki hefur verið tekinn sérstaklega fyrir eru umhverfissjónarmið sem tengjast m.a. sjálfbærni sem er eitt af skilgreindum markmiðum samgönguáætlunar. Ástæða er til að skoða þann þátt sérstaklega sem ekki hefur verið gert til þessa.

Í greinargerð RHA er ekki tekin afstaða til hvaða áhersla eigi að vera efst eða hvert vægi einstakra þátta er, heldur er reynt að meta hlutlægt hvern jarðgangakost fyrir sig út frá sambærilegri og viðurkenndri aðferðafræði.   Mat RHA á einstökum þáttum er án efa ekki hafið yfir gagnrýni og ekki víst að allir séu sammála.

Markmiðið er hins vegar að þessi greinargerð sem nú liggur fyrir verði grunnur fyrir umræðu varðandi frekari forgangsröðun jarðgangakosta sem eðlilegt er að verði í tengslum við nýja samgönguáætlun 2023-2037 sem vinna er hafin við.

Eins og komið hefur fram áður byggir þessi greining sem kynnt er hér á fyrirliggjandi gögnum og ekki miklar rannsóknir eða athuganir að baki mörgum þeirra jarðgangakosta sem fjallað er um. Kostnaðarmat einstakra jarðgangakosta er því nokkuð gróft og byggir á reynslutölum frá nýlegum verkefnum fyrir jarðgangagerð, vega- og brúargerð. Óvissa getur því verið töluverð fyrir einstaka jarðgangakosti. Greiningarvinna vegna skýrslunnar fór fram að mestu síðari hluta árs 2021 og er því kostnaðarmat sett fram á verðlagi ársins 2021. Frá þeim tíma hafa orðið töluverðar breytingar á verðlagi framkvæmda sem m.a. má rekja til hækkana á heimsmarkaðsverði á hrávöru og olíu og ber að hafa í huga við túlkun á kostnaði við einstakar framkvæmdir.  Það ætti þó ekki að raska innbyrðis röðun framkvæmdanna með tilliti til arðsemi. Mikilvægt er að hafa það í huga við frekari greiningar eða umræðu.

Þá má nefna að við undirbúning vegaframkvæmda vinnur Vegagerðin eftir aðferðafræði þar sem stuðst er við fjögur stig áætlanagerðar þar sem dæmigert bil óvissu er skilgreint og er henni lýst nánar í greinargerð með samgönguáætlun 2020-2034. Flestir jarðgangakostanna falla undir hönnunarstigið skilgreining þar sem dæmigert bil óvissu er metið á -30 til +70% enda eru mannvirkin ekki hönnuð eða rannsökuð.

Vegagerðin vinnu nú að undirbúningi Fjarðarheiðarganga og var matsskýrsla framkvæmdarinnar lögð fram til umsagnar í maí 2022 og bárust umsagnir frá almenningi og formlegum umsagnaraðilum sem nú er unnið úr ásamt því að unnið er að nauðsynlegum breytingum á skipulagsáætlunum Múlaþings.  Í framhaldinu mun Skipulagsstofnun vinna að áliti sínu um matsskýrsluna. Unnið er að hönnun ganganna og undirbúningi útboðs en tímasetning framkvæmda ræðst m.a. af því hvenær fjármagn verður til reiðu.

Þá vinnur Vegagerðin að undirbúningi vegna færslu Hringvegar um Mýrdal ásamt jarðgöngum undir Reynisfjall. Matsáætlun vegna framkvæmdarinnar var lögð fram í desember 2021 og gaf Skipulagsstofnun álit á henni í apríl 2022. Unnið er að matsskýrslu ásamt frekari undirbúningi og rannsóknum vegna jarðgangagerðar.

Í yfirlitsáætlun jarðganga frá júní 2021 lagði Vegagerðin fram tillögu að alls 11 verkefnum sem talið er mikilvægt að taka til frekari skoðunar þannig að þau komist á forhönnunarstig með nákvæmara kostnaðarmati. Með því móti er að hægt að taka betri ákvarðanir varðandi forgangsröðun. Eins og áður segir þá er það markmiðið að þessi greinargerð sem nú liggur fyrir verði grunnur fyrir umræðu varðandi frekari forgangsröðun jarðgangakosta sem eðlilegt er að verði í tengslum við undirbúning nýrrar samgönguáætlunar 2023-2037 sem vinna er hafin við.

Framundan er ekki síður áhugaverð umræða varðandi fjármögnun vegaframkvæmda sem mikilvægt er að niðurstaða fáist í svo að mikilvægar og brýnar samgöngubætur sem almenningur kallar eftir komist til framkvæmda.

Tengill inn á skýrslu og yfirlitsáætlun

Um hönnunarstig og óvissu í kostnaðaráætlunum í samgönguáætlun 2020-2034

Hönnunarstig og óvissa í kostnaðaráætlunum.
    Við hönnun og undirbúning vegaframkvæmda er stuðst við fjögur stig áætlanagerðar:
     –      Skilgreining verkefnis.
     –      Frumdrög.
     –      Forhönnun.
     –      Verkhönnun.
    Eftirfarandi þættir koma inn í kostnaðaráætlun Vegagerðarinnar: Hönnun, þ.m.t. rannsóknir, umhverfismat, verktakakostnaður, efni sem verkkaupi leggur til, landbætur, eftirlit og stjórnunarkostnaður verkkaupa.
     Skilgreining: Þegar verkefni er skilgreint er gerð grein fyrir helstu þáttum þess og má þar telja: Vegtegund, lengd vegarkafla og staðsetningu, hönnunarumferð, hönnunarhraða, nýbyggingu eða endurbyggingu, matsskyldu, samræmi við skipulag og loks kostnaðarmat sem byggt er á kostnaði við gerð sambærilegra vega.
     Frumdrög: Æskilegt er að frumdrög liggi fyrir 8–12 árum fyrir áætlað útboð framkvæmdar. Í frumdrögum eru dregnir fram kostir og gallar mismunandi valkosta með tilliti til skipulags, umferðar, landslags, veðurfars, jarðtækni o.fl. þátta. Umfangsmikil söfnun upplýsinga fer fram við frumdrög og má þar nefna: Landamerki og landeigendur, hönnunarreglur, staðla og leiðbeiningar, skipulag, umferð, veitur, veður og náttúruvá, umhverfismál, vernd, fornminjar, jarðmyndanir, hávaða og loftmengun, könnun á matsskyldu og jarðtækni.
     Forhönnun: Meginhönnun verkefnisins lýkur með forhönnun. Í forhönnun er gert ráð fyrir að afla þurfi víðtækra gagna, þá eru þættir er varða umferð, veitur og jarðtækni o.fl. endurmetnir. Í þessu þrepi er mannvirkið hannað og magn tekið í samræmi við fyrrnefnda þætti auk þess að gerð er grein fyrir frekari rannsóknum vegna verkhönnunar og verktilhögunar.
     Verkhönnun: Verkhönnun lýkur með framsetningu endanlegra gagna vegna byggingar mannvirkis ásamt gerð útboðs- og verklýsingar. Markmið eru yfirfarin og afurðir þessa þreps eru: Útboðsgögn, útboðs- og verklýsingar, greinargerðir til verkkaupa, útsetningar- og mæligögn og kostnaðaráætlanir auk hönnunarrýni á framlögðum kosti.
    Mikill munur er á nákvæmni kostnaðaráætlana eftir hönnunarstigi. Gera má ráð fyrir eftirfarandi óvissu og skekkjumörkum eftir stigi hönnunar.